Abgeschafft hat sie die letzte Auffanglinie jedoch nie.
Wenn das eigene Geld nicht reichte
Sieben von zehn Pflegebedürftigen in Heimen waren vor Einführung der Pflegeversicherung auf Hilfe zur Pflege angewiesen. 1994 beliefen sich die Bruttoausgaben für diese Sozialhilfeleistung auf rund 9,1 Milliarden Euro zu damaligen Preisen. Die Sozialhilfeträger verlangten ausdrücklich Entlastung.
Dahinter stand eine Lücke im sozialen Sicherungssystem. Anfang der neunziger Jahre wurden rund 1,2 Millionen pflegebedürftige Menschen zu Hause in ihren Familien versorgt, weitere rund 450.000 lebten in Pflegeheimen. Für Krankheiten gab es die gesetzliche Krankenversicherung; gegen das allgemeine Risiko der Pflegebedürftigkeit bestand keine vergleichbare Absicherung.
Die wirtschaftlichen Folgen trafen deshalb zuerst die Pflegebedürftigen und ihre Familien. Angehörige übernahmen einen großen Teil der praktischen Pflege und trugen zugleich das finanzielle Risiko. Reichten Einkommen und Vermögen nicht aus, sprang die Sozialhilfe ein – und aus dem privaten Pflegerisiko wurde eine Belastung der kommunalen Haushalte.
Die entscheidende Trennlinie verlief damit nicht zwischen Pflege zu Hause und im Heim, sondern zwischen eigener Leistungsfähigkeit und staatlicher Fürsorge. Genau diese Ordnung sollte die Pflegeversicherung verändern.
Der politische Ausweg war ein Kompromiss
Die Gesetzesbegründung von 1993 verband mehrere Versprechen: Die Versorgung sollte verbessert, die Belastung durch Pflegebedürftigkeit gemildert und die überwiegende Zahl der Betroffenen aus der Abhängigkeit von Sozialhilfe gelöst werden. Die Reform zielte damit zugleich auf Pflegebedürftige, Angehörige und Sozialhilfeträger.
Umkämpft war vor allem, wie diese Absicherung finanziert werden sollte. In der damaligen Regierungskoalition standen sich eine umlagefinanzierte Pflichtversicherung und eine privatwirtschaftlich kapitalgedeckte Lösung gegenüber. Die SPD verlangte die solidarische Einbeziehung aller Bürger. Nach einem Gesetzgebungsmarathon mit zwei Vermittlungsverfahren entstand eine beitragsfinanzierte Pflichtversicherung.
Das Pflege-Versicherungsgesetz trat grundsätzlich am 1. Januar 1995 in Kraft. Die Leistungen begannen gestaffelt: für die häusliche Pflege am 1. April 1995, für die vollstationäre Pflege am 1. Juli 1996. Länder und Gemeinden blieben unter anderem über die öffentliche Investitionsfinanzierung der Pflegeinfrastruktur beteiligt.
Die Wirkung wurde rasch in den Sozialhilfehaushalten sichtbar. Die Bruttoausgaben der Hilfe zur Pflege sanken von rund 9,1 Milliarden Euro im Jahr 1994 auf 7,1 Milliarden Euro im Jahr 1996. Für die Jahre 1995 bis 1998 beschrieb das Statistische Bundesamt die Entwicklung als stark rückläufig und brachte sie mit dem stufenweisen Beginn der Versicherungsleistungen in Verbindung.
Damit erfüllte die Pflegeversicherung ein zentrales Gründungsversprechen: Pflegebedürftigkeit war nicht länger nur ein privates finanzielles Risiko mit nachgelagerter Sozialhilfe. Die Versicherung verringerte die Abhängigkeit von Fürsorge, ersetzte diese aber nicht vollständig. Darin lag von Anfang an die Grenze der Reform.
Die Auffanglinie wird wieder sichtbarer
Der Abstand zur Zeit vor 1995 bleibt groß. Damals bezogen rund 70 Prozent der Pflegebedürftigen in Heimen Hilfe zur Pflege; in den vergangenen Jahren war es etwa ein Drittel. Bezogen auf alle Pflegebedürftigen erhielten 2024 rund 5,6 Prozent diese Sozialhilfeleistung. Von einer Rückkehr zur früheren Ordnung kann daher keine Rede sein.
Finanziell gewinnt die Auffangfunktion dennoch wieder an Gewicht: 2024 stiegen die Nettoausgaben für Hilfe zur Pflege auf rund 5,3 Milliarden Euro. Mit den 9,1 Milliarden Euro von 1994 ist dieser Betrag nicht unmittelbar vergleichbar, weil damals Bruttoausgaben zu damaligen Preisen, heute hingegen Nettoausgaben zu heutigen Preisen ausgewiesen werden.
Für den langfristigen Anstieg pflegerischer Ausgaben nennt das Statistische Bundesamt den seit 2017 geltenden neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff, höhere Pflegepersonalkosten und den demografischen Wandel. Die Bundesregierung verweist außerdem auf mehr pflegebedürftige Menschen, weniger Beitragszahlende und steigende Kosten. Welcher Faktor die Entwicklung der Hilfe zur Pflege in welchem Maß bestimmt, weisen die amtlichen Angaben nicht aus.
Die Reform von 1995 hat die Finanzierungsordnung der Pflege grundlegend verschoben: weg von der Familie und der kommunalen Fürsorge, hin zu einem versicherten sozialen Risiko. Doch wo Versicherungsleistungen und private Mittel die Kosten nicht decken, bleibt bis heute jene Instanz zuständig, die schon vor der Reform am Ende der Finanzierungskette stand – die Hilfe zur Pflege.