Ein Risiko, das Familien allein trugen
Die Begründung zum Pflege-Versicherungsgesetz vom September 1993 beschreibt das Problem nüchtern: Anders als bei Krankheit, bei der die gesetzliche Krankenversicherung die Kosten der Behandlung im Wesentlichen abdeckt, seien bei Pflegebedürftigkeit der Einzelne und seine Familie zunächst allein verantwortlich, die wirtschaftlichen Folgen zu tragen. Eine allgemeine Versicherung für dieses Risiko gab es nicht.
Deshalb setzte der Gesetzgeber dort an: Die Pflegeversicherung sollte die Versorgung Pflegebedürftiger umfassend verbessern, die Belastungen mildern und bewirken, dass die überwiegende Zahl der Pflegebedürftigen nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen ist.
Entlastung der Kommunen: ein Ziel unter mehreren
Die Entlastung der Sozialhilfeträger stand ausdrücklich in der Begründung, sogar mit Zahlen. Länder und Gemeinden würden in beachtlicher Höhe entlastet, hauptsächlich ab 1996, wenn die stationären Leistungen beginnen. Die Begründung schätzte diese Entlastung auf 7 bis 8 Milliarden D-Mark. Das war eine Erwartung des Gesetzgebers, keine Bilanz.
Die Sozialhilfe war damit ein zentrales Motiv, aber nicht das alleinige: Genannt werden nebeneinander bessere Versorgung, gemilderte Belastungen und weniger Abhängigkeit von der Sozialhilfe. Eine Rangfolge dieser Ziele geben die Quellen nicht her.
Politisch war der Weg ein Kompromiss. Arbeitsminister Norbert Blüm wollte eine je zur Hälfte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern getragene, umlagefinanzierte Pflichtversicherung, die FDP bevorzugte eine privatwirtschaftlich kapitalgedeckte Lösung. Heraus kam eine Pflichtversicherung mit Beiträgen. Die Leistungen starten gestaffelt: Die häusliche Pflege am 1. April 1995, die vollstationäre am 1. Juli 1996. Deshalb zeigt sich die Wirkung in der Sozialhilfe zeitversetzt.
Was die Zahlen nach 1995 zeigen
Die Bruttoausgaben der Hilfe zur Pflege lagen 1994 bei 9,062 Milliarden Euro und sanken im ersten Jahr der Pflegeversicherung auf 8,934 Milliarden Euro, also nur leicht. Deutlicher fiel der Rückgang bei den Empfängern aus: 1996 bezogen nach Angaben des Statistischen Bundesamts 426.365 Menschen Hilfe zur Pflege, 1995 waren es im Jahresverlauf noch 573.636. Das passt zum Beginn der stationären Leistungen. Ob diese Erfassung mit späteren Jahren voll vergleichbar ist, bleibt allerdings strittig.
Eine lückenlose Zeitreihe zwischen 1996 und 2023 liegt hier nicht vor. Belegt ist daher der Rückgang unmittelbar nach der Einführung, nicht der Verlauf der dazwischenliegenden Jahre.
Der Anstieg heute – und was er nicht beweist
Zuletzt ging es steil nach oben. 2023 stiegen die Ausgaben der Hilfe zur Pflege laut Statistischem Bundesamt um 27,4 Prozent auf knapp 4,5 Milliarden Euro. Für 2025 meldet eine auf Destatis-Zahlen gestützte Sekundärquelle sechs Milliarden Euro, 13,3 Prozent mehr als im Vorjahr.
Auch die Empfängerzahl bremst voreilige Schlüsse: Ende 1995 bezogen 372.828 Personen Hilfe zur Pflege, Ende 2024 waren es 329.655. Der Jahresendbestand liegt also unter dem Wert von 1995. Wegen geänderter Erfassung und anderer Leistungsstrukturen taugt der Vergleich aber nur eingeschränkt als Maß für die Belastung.
Für die Ursachen nennt die Bundesregierung strukturelle Faktoren: mehr pflegebedürftige Menschen, wegen der demografischen Lage weniger Beitragszahlende und zugleich steigende Kosten. Eine Befragung unter Hauptpflegepersonen zeigt zudem private Zusatzkosten, im Schnitt 290 Euro im Monat bei 44,7 Prozent von ihnen. Wie stark jeder Faktor den Anstieg der Hilfe zur Pflege treibt, ist nicht aufgeschlüsselt.
Ein Maßstab, keine Bilanz
Die Gründungsziele von 1993 taugen als Maßstab für die heutige Finanzierungsdebatte: Wer fordert oder verspricht, kann fragen, ob Pflegebedürftige nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen sein sollen und Kommunen entlastet werden. Dass der Anstieg die Ziele verfehlt, folgt daraus nicht. Das hängt von Ursachen ab, deren Gewicht bisher niemand beziffert hat.
